余凌云 中国人民公安大学 教授


一、 引言
从历史上看，在裁量控制的路径上，英国人走的是司法的路子。这与他们的法律传统、宪政结构、社会诉求有关。几乎所有文献都采取司法本位，这一特色鲜明而夺目。他们一开始借助私法路径，尤其是侵权法上的疏忽大意，后来过渡到传统公法的越权无效和自然正义，并以此入手，发展出公法上的合理性审查，逐渐接近到裁量的自治内核，便嘎然而止。
这是一种比较安全的策略，先易后难。因为，无论是传统的越权无效还是正当程序，都是较为客观的审查，说服力强，不易产生争议。而合理性审查就游离在客观与主观之间，变得吊诡、复杂、难于把握。无怪乎，英文文献绝大部分聚讼于此。我们甚至可以武断地说，英国行政裁量的学说史，就是合理性原则的发展史。
让我们惊诧的是，英国人一旦觉得自由裁量必须受到控制，就走得相当坚决，相当彻底，也相当的远。法院拒绝不受拘束的或者绝对的裁量，所有形式的裁量都必须接受法院的审查，无论多么宽泛，也不论是以主观语言来表述。在英国当下，“没有不受司法审查的行政行为”，已然流行于坊间。更让人拍案的是，英国人采取了灵活多样、伸缩自如的审查，让司法干预随着审查对象和内容的不同，依据政治敏感性、行政自治程度等而变换着。这两点认识，无论哪一点摆到中国当下的情境中，拿我们的行政法理论与实践相对照，都是我们尚未企及的。
德国法中偶尔也提合理，但就结构清晰、层次分明以及重要性而言，远不及英国法。英国法的合理性原则也被澳大利亚、新西兰等国学者诵读、研磨与发扬。新西兰似乎更愿意采取狭义的“不合理”，更广义的概念是公正（fairness），而澳大利亚对“不合理”的理解与英国却几乎没有什么差别。
我有个直觉，上世纪80年代中后期出现在中国行政法教科书上的合理性原则，仿自英国，是龚祥瑞先生的作品带进来的影响。但一直以来，我们却缺乏对英国合理性原则的深入了解。运用一手文献进行研究的作品，更是少见。对于近年来席卷英国的欧陆裁量审查技术，及其在英国的实验成效，我们也知之甚少。从文献上看，我们对合理性原则的了解似乎还不如比例原则那样透彻。这显然对不起它在我国行政法教科书和官方文件上的重要地位。
或许也是因为缺少一个参照系，学术上出现了一些值得商榷的观点，比如，“合法审查为原则、合理审查为例外”、要进一步扩大“合理审查”，以及“流行欧洲的比例原则与英联邦的合理原则彼此不兼容，无法调和”等。于是，正本清源，为我国合理性原则的阐释和发展建立一个参考坐标，便成了本文的重要使命。
二、 历史的流变
合理性原则（the principle of reasonableness）既古老，又年轻，是流淌在英伦大地上的一条充满活力的溪流。“不合理”有着很悠远的私法根源，在合同、侵权、破产、贸易上都少不了它。只是之后的发展中，它找到了公法的坐标，才宣告了与私法“疏忽大意”（negligence）的分手。但历史的暧昧却缠绵至今，仍是学者争论不休的话题。
出现在司法格言上的行政机关合理行事义务（the duty of the executive to act reasonably），甚至可以追溯至十七世纪。韦德（Bill Wade）耙剔了Wednesbury案之前长达几个世纪的一长溜判例，都涉及合理性原则，不少法官在判决中也试图阐释“合理”（reasonable）。萨姆纳（Lord Sumner）说，（授权法中）“所表述的‘他们认为合适的’（as they think fit），必然暗含着诚实和合理之意味”。伦伯里（Lord Wrenbury）也说：“他（决定者——作者按）必须运用他的理智，确认并遵从理性所指引的方向。他必须合理行事”。[1] 但是，这些判例提到的“合理规则”（rule of reason），还不是独立的审查标准。[2]

在上个世纪40年代之前，合理性原则一度低迷，法官对它慎之又慎。这是因为它触碰到了行政裁量控制的最核心、最困难的实质问题。史密斯（de Smith）就说，在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性要素。[3] 要想在最接近行政自治的边缘，划出允许法院出入的区域，又不破坏分权，这无疑是很困难的。畏难情绪一度让“司法沉寂主义”（judicial quietism）盛行。

然而，40年代之后，经历了Wednesbury案、Padfield案，峰回路转。随着现代社会中的裁量问题日益突出，裁量领域不断扩大，控制裁量的要求愈发迫切，合理性原则也越来越频繁地被应用。有两组统计数据足以说明： [4]

（1） 在英国，1948年之后,大约有2500多起判例提到了Wednesbury和“不合理”，其中，2160起是在1990年1月1日以后做出的，所占比例超过了85%，1545起是在2000年1月1日以后做出的，占61%。
（2） 在westlaw上，按照全文有“unreasonable”、关键词和主题有“judicial review”的要求检索，截止2009年7月13日，共计610起判例，其中497起是1990年之后的，占81%。在全文中加上“Wednesbury”，共检索出282起判例，其中225起判例是1990年之后的，近乎80%。现在，几乎在每周案件报告（reported cases）之中都能看到。
近年来，对该标准的依赖之所以会激增，科恩（Margit Cohn）分析认为，一方面是迎合了1980年代中期英国公法改革之浪潮，另一方面是欧洲法、尤其是比例原则的实质性影响与驱动。 [5]根本原因，在我看来，恐怕还应该是出于对日益扩张的行政裁量的警惕与控制。

三、 三个经典判例
在英国的公法上缕析合理性原则，不能不提的具有标志性意义的判例，一个是Wednesbury案，它激活了合理性原则，列出了“不合理”基本内涵的表述公式，使之从抽象到具体。另一个是Padfield案，它翻开了一个新纪元（opened a new era），让合理性原则真正复兴。再有一个就是CCSU案，它让这类审查标准自成一体，另立门户，成就了一番气派。
1、 Wednesbury案
在英国，谈不合理审查，就不能不提Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1948)。现在人们朗朗上口的“the Wednesbury principle”、“Wednesbury unreasonableness”、“on Wednesbury grounds”、“unreasonableness in the Wednesbury sense”，都与该案有关。
Wednesbury案，被誉为“法律上的贝多芬第五交响曲”，案情并不复杂。在一个叫Wednesbury的小镇上，一个电影院欲申请许可。星期天娱乐法（the Sunday Entertainment Act 1932）授权行政机关在发放许可时可以“加入其认为适当的条件”。行政机关搭附了一个条件，要电影院承诺周末不让15岁以下的未成年人独自上哪儿。电影院不乐意，告上法庭。案情平淡无奇，原告也不曾如愿。但主审法官格林（Lord Greene）在判决中对“不合理”一席阐述，让它变为永恒。
格林的整个判决只有两个核心观点： [6]

第一， 他提出并描述了基于“不合理”而出现的违法形态。与传统的合理行使权力（powers must be exercise reasonably）要求相比，格林给出的是更加精确、严格的标准。具体而言，包括两种违法形态：
一个是弱的、宽泛和一般意义上的不合理（weak, broad, or general unreasonableness），包括不适当目的（improper purpose）、相关和不相关考虑（relevant and irrelevant considerations），以及恶意（bad faith）。它们彼此相近，又相对独立，且能够相对客观地判断。
另一个是强意义上的不合理（strong unreasonableness），也就是（行政决定）“如此荒谬，任何明智之士都不会想到它属于行政机关的权限范围”，或者“如此错误，任何理性的人都不会持有这种看法”。这是Wednesbury的核心与难点，也称为狭义的Wednesbury不合理或者狭义上的“不合理”。格林把它设计为“最后的手段”（a last resort）。只有当行政决定跳过了其他所有审查标准，而行政决定依然不能为法院接受，不符合公平观念时，才能诉诸这个标准。这一格调也限定了Wednesbury不合理在当时的意义。
第二， 他敏锐地洞察到上述不合理的所有标准或理由彼此之间都可能会重合，因此，无论在理论上还是在实践中，都没有必要做到彼此区分干净。
格林的整个努力就是归拢“不合理”标准的内涵与关系，他的杰出贡献在于，他提出了“不合理”只是越权无效（ultra vires）的潜在的实际延伸。只有行政机关的裁量违反了法律，法院才能干预。这样的勾连，让法官更加放胆踏入这块敏感的领域，夯实了法院干预的正当性基础。
2、 Padfield案
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food （1968）案是另一个经典，被丹宁（Lord Denning）誉为“现代行政法的一个里程碑”，“不合理”只有到了该案，才真正复活（genuinely revived）。
这是一起有关牛奶经销计划（the milk marketing scheme）的纠纷。临近伦敦的一个地区的牛奶生产商抱怨，牛奶经销委员会（the Milk Marketing Board）确定的价格没有反映运输成本的增加，自二战以来一直没有改变过。但该地区在委员会中属于少数派，价格调高又会损害其他地区的利益，所以，没有说动委员会。
根据1958年的农业经销法（the Agricultural Marketing Act），在这种情况下，部长有权指令一个调查委员会（a committee of investigation）去听取此类抱怨并呈递报告，部长可以根据调查委员会的建议，推翻牛奶经销委员会的决定。在该案中，部长认为，既然该地区牛奶生产商已在牛奶经销委员会上陈述意见了，就表明其同意关于经销计划的通常民主机制。他的属下又鲁莽地补充道，假如调查委员会作出有利于该地区的报告，那么，部长有可能采取行动。主审法官里德（Lord Reid）认为，这简直是糟糕透顶的理由（plainly a bad reason），因为法律授予部长的恰好是纠正“通常民主机制”的权力。
该案之所以在英国行政法上具有重大意义，是因为它提出了英国行政裁量理论上的一个重要命题，即“任何裁量都必须接受法院的审查”。即使是主观语言，也必须给出客观解释。诚如Lord Denning事后评价的，法定机构的裁量从来不是不受拘束的。
该案的另一个潜在意义是要求行政机关必须对其决定说明理由。在上议院看来，通过不给出决定的理由来逃避法院的控制，是不可接受的。 [7]这让合理性审查与程序性审查之间有了沟通，通过向后者的转换，避开步入优劣审查，使法官、公众更易于接受。

3、 CCSU案
在英国司法审查的发展史上，Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service （1985）案留下了很多经典，其中之一就是将历史上杂乱无章的司法审查标准条分缕析，重新整理一番，归为三类，条理多了，并让“非理性”（irrationality）成为了一个能够独自站立的标准。
政府通信总部（Government Communications Headquarters，简称GCHQ）负责政府通信与情报工作，对国家安全至关重要。其雇员上千人加入了各种全国性工会。当时，按照工会安排，GCHQ的雇员也在单位参加了几次旨在反对撒切尔政府的行动，包括罢工一天、怠工运动、反对加班等。考虑到该机构对国家安全的重要性，撒切尔未事先征求工会意见，就宣布该机构的雇员不得隶属工会，只能加入一个经批准的雇员协会。而按照以往惯例，对公务员雇佣条件的任何改变，都得事先征求工会意见。所以，工会认为，其有权要求听证。遂发生争执，诉诸法院。
在该案中，主审法官迪普洛克（Lord Diplock）没有继续援用格林（Lord Greene）的Wednesbury不合理，而是提出了另外一个概念——“非理性”。并认为，它可以用自己的双脚站立，成为司法审查的一个独立标准。法官运用其训练与经验，是可以摸到这个标准的边际的。
迪普洛克给出的“非理性”公式是，行政决定“太违拗逻辑和公共道德标准，任何明智之士考虑这个问题时都不会做出这样的决定”。这仍然是一个很高的门槛。从英国后来的判例看，即便法官在判决中引用了“非理性”，行政机关的所作所为也不见得真正达到了“太违拗逻辑和公共道德标准”的程度。
迪普洛克是在格林提出“不合理”之后，又另辟蹊径，引入了“非理性”概念。它们都是有关实质性审查的。那么，是否有差别呢？
有的学者认为有。比如莱斯特（Anthony Lester）就做了一番分析：迪普洛克的“非理性”（irrationality）是从“不合法”（illegality）中剥离而出，格林所指的“目的不适当”和“相关考虑”，在迪普洛克的概念体系中应当属于“不合法”（illegality）范畴，而不是“非理性”。所以，迪普洛克说的“非理性”只是狭义上的实质性审查标准。 [8]

但也有的学者认为，它们其实是一回事。凯恩（Peter Cane）认为，“非理性通常是指不合理”。 [9]迪普洛克自己也说：（非理性）“现在可以简要地称之为Wednesbury不合理”。 [10]我也觉得它们应该是一回事。
山西省吕梁市人民政府


吕政发〔2006〕50号



吕梁市人民政府关于印发吕梁市农村居民最低生活保障办法的通知



各县(市、区)人民政府，市直有关单位：

《吕梁市农村居民最低生活保障办法》已经市政府第26次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。





二OO六年十月二十日



吕梁市农村居民最低生活保障办法



第一章总则

第一条为保障我市农村贫困人口的基本生活权益，维护社会稳定，促进社会进步，根据我市实际，制定本办法。

第二条本办法所称农村居民最低生活保障（以下简称农村低保），是指各级政府对持有辖区农业户口、家庭人均收入低于当地农村低保标准的居民，予以适当救助的社会救济制度。

第三条农村低保实行地方各级人民政府负责制。县级以上人民政府民政部门具体负责本行政区域内农村低保的管理审批工作；财政部门负责核定农村低保资金预算和资金使用的监督；统计、物价、审计等部门分工负责，在各自的职责范围内负责农村低保的有关工作。

县级人民政府民政部门以及街道办事处和乡镇人民政府（以下统称管理审批机关）在市民政局的指导下负责本辖区内农村低保工作的管理、审批和服务工作。

村（居）民委员会根据管理审批机关的委托可以承担农村低保的日常管理和服务工作。

第四条农村低保制度遵循低标准起步、分类别救助、全员覆盖、动态管理、适时调整的原则，坚持国家与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，采取灵活多样的救助方式，为农村低保对象排忧解难。

第五条农村低保标准由各县(市、区)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门，根据物价水平、居民生活必需品支出等主要因素，按照当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人义务教育费用自行确定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

第二章保障对象

第六条凡持有我市农村户口、家庭人均收入低于当地农村低保线的居民，均可申请享受农村低保待遇。

第七条家庭成员在大中专院校就读，户口已转出但仍由其家庭供养的，按同一户口家庭成员计算并给予保障。

家庭成员中分别持有农业、非农业户口的，只保障农业户口成员，非农业户口成员可按规定申请享受城市居民最低生活保障。

第八条已享受低保的家庭中，下列人员可按照当地低保标准全额享受保障金：

(一)无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、抚养人、扶养人，或者虽有法定赡养人、抚养人、扶养人而无能力履行义务且未纳入五保供养范畴的人；

(二)丧失劳动能力且无生活来源的一、二级残疾人；

(三)考入高中(含高中)以上学校的在校学生；

(四)为保护国家、集体利益因公负伤致残丧失劳动能力的人员。

第九条下列人员不得享受农村低保：

(一)因违法乱纪受到司法部门处罚造成生活困难的；

(二)因建房或婚丧事大操大办造成生活困难的；

(三)拥有自己出资购买的中档以上机电、通讯等非生活必需消费品的。

第三章家庭收入的计算

第十条家庭收入计算，是指申请农村低保待遇的人员，其家庭所有人员（包括非农业人口）的全部货币收入和实物收入的总和。具体收入包括：

(一)家庭成员的各种劳动收入(包括种植收入、养殖收入、加工收入、劳务收入等)；

(二)按照国家有关法律规定接受的赡养费、抚养费、继承或赠予所得财产；

(三)出租房屋、机械设备等收取的租金；

(四)知识产权收益；

(五)其它个人收入。

有劳动能力的成年人，其年收入至少按所在乡(镇)人均收入计算。

第十一条政府给予的特殊补贴和专门奖项以及优抚对象的优待金、定期抚恤金、伤残保健金、定期定量补助费不计入家庭收入之内。

第十二条农村居民赡养费、抚养费、扶养费计算标准：

(一)子女家庭月人均收入超过户藉所在地最低生活保障标准时，超出部分的20％为赡养费。如果被赡养人不在同一家庭，则将应付的赡养费除以被赡养人数得出给付每个被赡养人的赡养费。

(二)夫妻离异不与未成年或不能独立生活的子女一起生活的，应负担子女的抚养费。只有一个子女时抚养费按总收入的15％给付；有多个子女时，每增加一名子女，给付的抚养费增加其总收入的8％，最高不超过其总收入的35%。

(三)赡养费、抚养费、扶养费给付经法院判决或协议生效，实际给付高于上述计算标准的，按实际给付额计算；实际给付低于上述计算标准的，按上述计算标准计算。

第十三条农村低保对象的年收入=（家庭成员的各项收入总和-生产过程中开支部分）÷家庭人口。

农村低保对象家庭年领取金额=（农村低保标准-保障对象当年家庭人均收入）×家庭人口数。

第四章申请与保障金的发放

第十四条申请农村低保，按照下列规定办理：

（一）户主通过户主所在地村（居）委会向所在乡镇政府或街道办事处提出书面申请，并提供有关证明材料。

（二）村（居）委会受乡镇政府或街道办事处委托，对申请人家庭收入和实际生活现状进行核实，召开村（居）民代表会议，并将核实的申请人情况和民主评议结果进行公示，公示一周后无异议的，由所在乡镇政府或街道办事处发放《审批表》，审查后连同其他证明材料一并报县市区民政局。

（三）县市区民政局审核后，对符合条件的予以批准，对不符合条件的，通知申请人并说明理由。

第十五条凡审定的农村低保对象，由县(市、区)民政部门按户核发《农村居民最低生活保障金领取证》(以下简称《领取证》)。该证为保障对象领取保障金的基本凭证，只限保障对象在其户口所在乡(镇、街办)使用。

批准享受农村低保待遇的居民名单，由所在村（居）委会以户为单位予以公告，接受群众监督。凡不符合法定条件而享受农村低保待遇的，知情人有权举报，经民政部门核查情况属实的，予以纠正。

第十六条符合农村低保条件的居民，于每年11月份以家庭为单位申请，县市区民政部门一年审批一次。

第十七条农村低保对象家庭人口和家庭收入等情况，每年11月初至12月底由村（居）委会和乡(镇、街办)进行一次复核，县级民政部门至少抽查10%的户，以确认其是否继续享受农村低保待遇，并根据家庭人均收入的变化情况，及时停发、减发、增发保障待遇手续，保障对象变更必须报县(市、区)民政部门审批。

第十八条农村低保资金实行社会化发放，财政部门要根据核定后的实际需求，及时将低保资金拨付到指定的各乡(镇、街办)金融机构代办点，每季度发放一次。

受委托的金融机构代办点根据民政部门提供的低保对象"花名册"及补差标准，将低保资金直接发放到低保对象手中。

低保对象凭《领取证》和金融部门发放的有关证件，在每季首月到指定金融点领取上一季度的低保金。

第五章资金与管理监督

第十九条农村低保所需资金，由县(市、区)地方政府列入财政预算，对资金筹集确有困难的县(市、区)，上级财政结合农村特困群众救助资金给予适当补助。

第二十条农村低保所需资金每年年初由财政部门根据同级民政部门提供的当年最低生活保障标准、保障人数、人均年补差等情况编制预算，报同级政府批准后，列入“社保”专户管理。

第二十一条各级财政、金融部门对农村低保资金实行专户储存，专账管理，专款专用，自觉接受审计部门的审计与监督。

第二十二条农村低保对象必须遵守国家法律、法规，维护国家和集体利益，履行法定义务，勤奋劳动，积极向上，自觉遵守村规民约。不得有违法乱纪行为。

第二十三条享受农村低保待遇人员有下列行为之一的，由县(市、区)民政部门给予批评教育或警告，追回其冒领的农村居民最低生活保障金：

(一)采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取农村居民最低生活保障待遇的；

(二)在享受农村低保待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受低保待遇的。

第二十四条农村居民对县(市、区)民政部门作出的不批准享受农村低保待遇或减发、停发农村居民最低生活保障金决定不服的，可以依法申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。

第六章附则

第二十五条各县(市、区)依照本办法，制定本辖区内的具体实施办法。

第二十六条本办法自颁布之日起施行。