欧盟社会保障法律冲突的协调机制

李凌云


一、欧盟各国社会保障法律冲突的产生
欧盟由其前身欧洲经济共同体发展而来。欧洲经济共同体最初就是1951年的巴黎条约创建的欧洲煤钢共同体、1957年罗马条约创建的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。1992年欧洲12国又通过《欧洲联盟条约》（马斯特里赫特条约），1993年欧盟正式成立。
自19世纪末起，社会保障制度开始在欧盟各国的现代化进程中扮演重要角色——有效缓解由经济周期、人口趋势、社会变迁及工业化过程中带来的种种冲击。战后，发展规模庞大的社会保障体制也成为欧洲社会的突出特征。但是由于各国历史文化、社会传统、风俗习惯的不同造成各国社会保障制度在指导思想、保障水平和管理模式上的差异，客观上形成了各国间社会保障制度的法律冲突。其实，产生这种法律冲突的根本原因是欧洲各国的社会保障制度都具有属地性（本土性），即只适用于在本国领土上居住的或工作的人（包括外派人员），一旦离开该国领土，就失去对它的享有。因此，社会保障制度的这种属地性原则排斥了在保障待遇享有方面把在另一国工作的期限考虑在内的做法。社会保障制度的这种传统规则阻碍了劳动者在欧洲各国间的流动。
二、欧盟各国社会保障法律冲突的协调
为了解决这些法律冲突，欧盟制定了一系列法规，其目的是取消不同社会保障制度的适用中所隐含的地域限制，并“允许劳动者为其在不同成员国完成工作的所有时间不受歧视地获得福利”。
欧盟关于社会保障问题的法律规定可以分为两个类别，一类是原则性规定，即在欧盟的各项基本条约中所阐述的关于保证劳动者在自由流动中的社会保障权利的规定，这些规定的目的是在欧盟各国中就这一问题达成原则性的共识，为具体立法提供法律基础；第二类是具体规定，这些规定是为解决跨国劳动者的社会保障问题而专门制定的条例、指令、决定等。这些具体规定实质上是一种冲突规范，即告诉人们应该选择哪一国的法律作为社会保障的准据法。
除了上述法律规定之外，欧盟法院通过具体案件的审判对法律作出扩展性解释，厘清甚至修订现有法律，为完善欧盟的社会保障制度起到不可替代的作用。
（一）原则性规定
关于商品、服务、资金和人员的自由流通以及地位问题，基础条约都有大量规定，如《煤钢共同体条约》第三编第八、九、十章，《经济共同体条约》第二部分第一、三编都是对上述问题的专门规定。《经济共同体条约》第118条指出，“在不影响本条约的其他规定的前提下以及按照本条约所规定的总目标，委员会的使命在于促进个成员国在社会领域的密切合作，特别是在以下方面的合作：就业；职业培训和深造；社会保险；同工伤和职业病做斗争；劳动卫生；工会的权利以及雇主和劳动者之间的集体谈判。”
《欧洲共同体条约》第48条规定：“劳动者自由流动意味着在各成员国的劳动者之间取消在就业、报酬和其他劳动条件方面的以国籍为理由的一切歧视。” 《欧洲共同体条约》第51条又规定：“理事会根据委员会的提案，以全体一致同意指定有关社会保险的必要措施以实现劳动者自由流动。特别是应建立一项制度以保证移居劳动者及其权利或义务继承人在以下方面享有权利：（1）无论是社会补助的开始给予，还是此项权利的维持，或是对此项补助的计算，均以各项不同的国家法律所规定的一切时期的总和作为补助时间的计算基础；（2）对居住在成员国领土内的人员支付社会补助金。”条约还规定，成员国国民在共同体内享有开业自由，“除保留实施本条约的有关规定外，各成员国对其他成员国国民在其领土内开业不得采取新的限制措施”。第51条为协调条例提供了法律基础，该条允许国际协调条例（规则），这是在国际社会保障法中前所未有的一种方法。
（二）具体规定
基础条约仅为劳动者自由流动中的社会保障提供了制度框架和法律基础，但是过于原则，缺乏可操作性。理事会先后通过了若干协调社会保障制度的法规。如1968年颁布的第68/360号《关于消除成员国劳动者机及其家庭流动和居留的各种限制的指令》；1971年第1408/71号《关于适用于薪金雇员和自由执业者及其家属在共同体内流动的社会保障制度的条例》；1972年第54/72号《关于上述条例的适用方法的条例》；1983年第2001/83号条例对上述条例的修订。上述法规中最基础的、最重要的是1408/71号条例。
首先，1408/71号条例对于雇员或自由执业者的范围实际上非常广泛，包括那些具有某一成员国国籍并不在欧盟成员国内居住的，但投保于两个或两个以上成员国的养老保险计划的雇员或自由执业者，可以依据条例的规定要求累计其养老金。
1408/71号条例还对边境工人（Frontier Worker）进行了定义，即任何在一个成员国工作，但居住于另一成员国，并且每日或至少每周返回一次的雇员或自由执业者；如果在不超过四个月的时间内，即使他不是每天或至少每周返回居住地一次，也可以认为是边境工人。另外，又规定“季节性工人”是指任何离开居住国，到另一成员国为一企业或雇主进行不超过8个月的季节性工作，并且在工作期间留在该国的劳动者。
其次，需要说明的是1408/71号条例中的社会保障所指的具体范围。由于历史、经济及社会的原因，福利国家制度既包括不同社会保障制度所获得的福利，也包括为消除贫穷的额外福利（社会救济部分）。前者来自于保险制度，后者则是自由裁量的一种社会援助形式。只有前者才是共同体法规协调的对象。共同体法律的协调规则适用于国际劳动组织第102号公约所规定的8项社会保险待遇：疾病和生育；残疾；老年；遗属；工伤和职业病；死亡；失业和家庭补贴。共同体的法律适用规则仅指社会保障中的法律规定的基础待遇部分，不涉及补充保障部分，即成员国的法律强制要求实施的上述8项社会保障待遇都在共同体的协调范围之内，而各国国内通过协议而建立的补充性保障制度则不在协调范围内。当然，成员国可以宣布在何种条件下哪些协议性的保障制度进入共同体的协调范围。
第三，1408/71号条例确定了社会保障制度准据法的选择方法， 从而实现对各国社会保障法律冲突的协调。如何确定适用哪一国的法律，即准据法的选择方法，是国际私法学者重点探讨的问题之一。理论上，立法者至少有以下几种常用的方法来确定准据法。
第一种方法是依照意思自治原则，让雇主和雇员来选择他们适用的法律。在这种方法下，雇主和雇员可以自由指定雇主或雇员一国的法律制度，也可能会选择第三国的法律。这种选择法律制度的方法似乎对于社会保障的协调作用并不明显。这是因为一方面雇主和雇员可能根本不能就社会保障制度的选择达成一致；另一方面是雇主或雇员都不需要承担选择社会保障制度的成本，而是由被动的第三方——被选定的国家来承担。自由的选择会导致雇主都倾向于选择成本低的社会保障制度，而雇员都倾向于选择受益高的社会保障制度。
第二种方法是依据“利益最大化”原则，在两个或两个以上国家工作的劳动者受最有利的法律管辖。与第一种方法不同，这种方法并不提供真正的选择机会。假如一个人在甲国工作了十年，乙国十年，丙国二十年。这种制度下，就会选择养老保险最高的国家的法律作为他四十年工作的准据法。然而，当各国的保险标准存在很大的差异的情况下，这种方法将导致标准最高的国家不均衡的负担。另外，这种方法也可能被劳动者滥用，他将试图在最有利的国家用最少的时间。另一个问题是要判断哪个是最有利的也不是很容易。例如，当甲国的伤残救济最有吸引力，但是乙国的养老保险最有利。
为了保证对有关社会保险问题只适用单一的成员国法，最终欧盟制定了以工作地为依据的冲突规范，这些冲突规范是具有排他性，而且是具有约束力的。应该说这在目前是协调社会保障法律冲突最理想的方法。
选择工作地的原因很明显。首先，它意味着所有受雇于某一雇主的雇员都应该与本国雇员承担相同的缴费义务，并享受同样的待遇。依据这一规则，客观上并不鼓励雇主雇佣或者不雇佣外国工人。一国的社会保障立法可能在一段有限的时间内适用于该国的国民，在这种条件下，其他成员国低工资或保障的工人实际上在比他本国更好的条件下雇佣。其次，成员国总是在雇佣与国家社会保障计划之间建立联系。缴费的条件和比率，受益权和受益的数量通常是与工资相联系的。
选定了工地国作为准据法国家，劳动者就应当向这一国的社会保障行政机构支付保险费。当风险真的发生的时候，劳动者应当依据该国的社会保险计划来请求。这就是所谓的合并原则，即只能从一个国家受益。例如一个劳动者生病了，他只能依照工作地的医疗保险请求支付。当然他必须符合工作地国关于享受医疗保险的条件。有时条例将帮助他符合该国的条件，例如保险的时间可以合并计算。虽然投保时间可以合并计算，有时工人可能还是不能满足工作地国的享受条件，即使他可能在国籍国或居住国能符合享受条件，也无济于事。这一规则似乎很无情。条例并不能改变这些国家社会保险计划之间的差异，因为条例只是协调（coordination）它们，而不是使它们统一（harmonization）。
在有些社会保险种类上，并不适用合并原则，比如养老金、遗属津贴和残疾金。例如，某人1970年至1980年在德国工作，在此期间居住在荷兰。在这十年当中他没有缴纳荷兰的养老保险费，也没有在荷兰要求养老保险金。而他在此期间在德国请求养老保险。当他又重新在荷兰工作时，他又重新投保荷兰的养老保险。当他在1998年退休时，他从荷兰和德国都领到了养老保险金。虽然他在工作期间只受一国法律的调整，这并不影响他在以前投保的基础上从两个国家获得受益。
1408/71号条例对欧盟各国社会保障的法律冲突提供了具体的解决途径，其后欧盟委员会又通过条例、指令的方式对其进行修改，欧洲法院也通过判例进一步诠释和完善法律。于是，在共同体国家内，存在着两套社会保障方面的国际私法制度，一是成员国各自的国际私法，一是统一国际私法。这两套国际私法的关系是互为补充的，统一国际私法也被一些成员国作为国内法予以适用，有些国家甚至完全以统一国际私法替代了其相应的国际私法规则。
三、共同体社会保障制度协调的具体方法
1、通过使劳动者在不同成员国的工作年限得到全部计算。这种方法适用疾病和生育、残疾、老年和死亡，以及失业待遇，不适用工伤和职业病待遇。至于保险期限、工作年限和居住期限等概念则适用成员国的规定。
2、待遇发放的份额化，即不同的相关成员国的机构按照劳动者在改过完成的不同的期限来分配相关待遇的发放份额。适用于老年、残疾、死亡待遇，而不适用于疾病和失业待遇。
3、建立共同体内的有关机构并促进成员国机构之间的合作。如受欧共体委员会领导的行政委员会的成立，责任在于管理和解释相关条例，其意见仅是参考性的；促进成员国有关机构的合作；在涉及资金在不同成员国之间运转方面作出决定；提出给予改进条例的意见和建议。另外，在该委员会下设立一个三方咨询委员会，由成员国的政府代表和雇主组织各2名组成。此外，成员国之间在缴费和待遇的发放方面都要遵守相关的规则进行合作。

原载〈上海劳动保障〉2003年第20期，人大复印资料〈经济法学、劳动法学〉2004年第1期全文转载。
作者简介：李凌云，博士，中国劳动法学研究会理事，华东政法学院政治学与公共管理学院教师。主要研究方向为劳动法、社会保障法、社会法。


湖南省人大常委会


关于印发《湖南省交通规费征收管理条例》的通知
湖南省人民代表大会常务委员会


通知
省人民政府，省高级人民法院，省人民检察院：
《湖南省交通规费征收管理条例》已于1997年1月24日经湖南省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，现印发给你们，请遵照执行。

附：湖南省交通规费征收管理条例
（1997年1月24日湖南省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）
第一条 为规范和加强交通规费征收管理工作，保障交通规费足额征缴，促进交通建设事业的发展，保护车辆、船舶所有者和使用者的合法权益，根据本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省境内交通规费的征收管理。
本条例所称交通规费，是指交通行政管理部门按照国务院和省人民政府的规定，向车辆、船舶所有者和使用者征收并用于交通基础设施建设和养护的各种专项费用。
第三条 县级以上人民政府交通行政管理部门按照职责权限，负责本辖区内的交通规费征收管理工作；交通规费征收稽查的具体工作由交通规费征收稽查机构负责。
县级以上人民政府公安、财政、物价等有关部门应当按照各自职责做好交通规费征收管理的有关工作。
第四条 交通规费的费种和征收标准，由省人民政府按照《湖南省行政事业性收费管理条例》的规定确定；其他任何单位和个人不得增设费种或者改变征收标准，也不得要求交通规费征收稽查机构收取其他费用。
第五条 车辆、船舶的所有者和使用者应当按照国务院和省人民政府的规定缴纳相应的交通规费。
交通规费征收稽查机构应当在交通规费收费场所，公布交通规费费种、征收标准以及批准机关和文号。
车辆、船舶所有者和使用者按照规定缴纳交通规费后，交通规费征收稽查机构应当核发交通规费有效缴（免）讫凭证。
第六条 车辆、船舶的所有者应当自购买或者受赠车辆、船舶之日起六十日内，到所在地交通规费征收稽查机构缴纳有关交通规费，办理交通规费注册登记；未按规定缴纳有关交通规费的，不得申请办理车辆、船舶落籍手续。
第七条 车辆、船舶的所有者应当自车辆、船舶转籍、过户、调驻、改装、报废之日起一个月内，到车籍、船籍所在地交通规费征收稽查机构办理交通规费注册登记、变更登记或者注销登记；逾期未办理的，由车辆、船舶的所有者或者使用者承担缴费责任。
第八条 交通规费的减征、免征条件由国家和省人民政府确定，具体审核工作由省交通行政管理部门负责；不符合减征、免征交通规费条件的车辆、船舶，任何单位和个人不得决定减征、免征其交通规费。
符合减征、免征交通规费条件的车辆、船舶，未按规定办理减征、免征手续或者经核准后擅自改变使用性质等超出减征、免征条件的，应当全额缴纳相应的交通规费。
第九条 车辆因故停驶，车辆所有者或者使用者应当向车籍所在地的交通规费征收稽查机构申请办理报停手续。
车辆报停期间，停缴交通规费，但不得行驶。
第十条 行驶的车辆、船舶应当具有交通规费有效缴（免）讫凭证。行驶的车辆还应具有交通规费征收稽查机构核发的交通规费专用标志。
第十一条 交通规费票证由省交通规费征收稽查机构按照国家和省有关规定统一领发和管理。
任何单位和个人不得伪造、买卖、涂改或者转借交通规费票证。
第十二条 交通规费征收稽查机构应当按照省交通行政管理部门的规定将征收的交通规费足额上解，纳入省财政专户储存，实行收支两条线管理。国家另有规定的，从其规定。
交通规费必须专项用于交通基础设施建设和养护，任何单位和个人不得坐支、截留、平调或者挪用。
省人民政府财政、物价、审计部门应当对交通规费征收和使用情况进行监督。
第十三条 经省人民政府批准，交通行政管理部门可以在必要的地点设置交通规费征收稽查站。
交通规费征收稽查人员可以按照国家有关规定对车辆、船舶的交通规费缴纳情况进行稽查，但不得妨碍交通。
交通规费征收稽查人员执行公务时，应当着装整齐、佩戴标志并出示证件；不符合上述规定的，被检查者有权拒绝检查。
交通规费征收稽查专用车辆、船舶应当按照国家有关规定配制交通规费征收稽查标志和灯饰。
第十四条 交通规费征收稽查机构对车辆、船舶缴纳规费情况和交通规费专用标志进行年度审验，但不得收取审验手续费；车辆、船舶的所有者应当在规定期限内到车籍、船籍所在地交通规费征收稽查机构办理年度审验手续。
第十五条 车辆、船舶管理机关在车辆、船舶新增或者异动时，应当向交通规费征收稽查机构提供有关情况。
车辆管理机关在核发车辆牌证或者年检年审时，发现拖欠、逃缴交通规费的，应当及时向交通规费征收稽查机构提供有关情况，并责成车辆所有者补缴有关交通规费；凭补缴凭证核发车辆牌证或者办理年检年审手续。
第十六条 交通规费征收稽查人员应当忠于职守、文明执勤、依法征费，自觉地接受社会监督；不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。
对交通规费征收稽查人员在执行公务时的违法行为，任何单位和个人都有权向交通、财政、物价、监察等有关部门检举和控告。
交通规费征收稽查机构及其主管部门应当加强对交通规费征收稽查人员的管理，建立举报制度，接受并及时处理缴费者的投诉。
第十七条 违反本条例规定，行驶的车辆没有交通规费专用标志的，检查发现地的交通规费征收稽查机构可以暂扣其交通规费证件。车辆所有者或者使用者可在交通规费征稽机构规定的期限内持交通规费专用标志取回被扣证件。
第十八条 违反本条例规定，行驶的车辆、船舶拖欠、逃缴交通规费的，检查发现地的交通规费征收稽查机构可以责令其所有者或使用者当场补缴应当缴纳的交通规费和滞纳金；不能当场补缴的，责令限期补缴，可以暂扣其交通规费证件，没有交通规费证件的，可以出具省交通行政管
理部门统一制发的凭证暂扣车辆、船舶；逾期不补缴的，由交通行政管理部门依法处理。
交通规费征收稽查机构对所扣车辆、船舶应当妥善保管，不得使用。
第十九条 违反本条例规定，车辆在报停期间继续行驶的，由交通规费征收稽查机构责令补缴应当缴纳的交通规费和滞纳金，交通行政管理部门可以处应缴费款一倍以下的罚款。
第二十条 违反本条例规定，涂改或者转借交通规费票证的，由交通规费征收稽查机构责令补缴应缴费款；由交通行政管理部门没收涂改或者转借的交通规费票证。
违反本条例规定，伪造、买卖交通规费票证的，由交通行政管理部门会同财政、物价行政部门没收非法票证和违法所得，可以处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十一条 违反本条例规定，妨碍交通规费征收稽查人员执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条 交通规费征收稽查人员在交通规费征收稽查过程中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上报主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
交通规费征收稽查机构及其工作人员在交通规费征收稽查过程中，违法行使职权给当事人造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任。
第二十三条 当事人对交通行政管理部门及其交通规费征收稽查机构作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人对行政处罚决定不服，逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十四条 本条例自1997年3月1日起施行。






1997年1月25日