劳动部办公厅


劳动部办公厅关于印发《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》的通知
劳动部办公厅



各省、自治区、直辖市劳动（劳动人事）厅（局），国务院各有关部门，计划单列的企业集团，解放军总后勤部：
为更好地贯彻执行《企业职工伤亡事故报告和处理规定》和《企业职工伤亡事故统计报表制度》，完善企业职工伤亡事故报告统计管理，针对当前各地区、各部门在职工伤亡事故报告、统计工作中所遇到的一些问题，我部编写了《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》，现发给你们。


凡与本文发生矛盾的解答，以本文为准。

企业职工伤亡事故报告统计问题解答
1．什么是企业职工伤亡事故？
答：是指职工在劳动过程中发生的人身伤害、急性中毒事故。即职工在本岗位劳动，或虽不在本岗位劳动，但由于企业的设备和设施不安全、劳动条件和作业环境不良、管理不善，以及企业领导指派到企业外从事本企业活动，所发生的人身伤害（即轻伤、重伤、死亡）和急性中毒事故
。
2．什么是轻伤及轻伤事故？
答：轻伤是指造成职工肢体伤残，或某些器官功能性或器质性轻度损伤，表现为劳动能力轻度或暂时丧失的伤害。一般指受伤职工歇工在一个工作日以上，但够不上重伤者。
轻伤事故是指一次事故中只发生轻伤的事故。
3．什么是重伤及重伤事故？
答：重伤是指造成职工肢体残缺或视觉、听觉等器官受到严重损伤，一般能引起人体长期存在功能障碍，或劳动能力有重大损失的伤害。
重伤事故是指一次事故中发生重伤（包括伴有轻伤）、无死亡的事故。
4．什么是死亡事故和重大死亡事故？
答：死亡事故是指一次事故中死亡职工1￣2人的事故。重大死亡事故是指一次事故中死亡3人以上（含3人）的事故。
5．什么是急性中毒故事？
答：急性中毒是指生产性毒物一次或短期内通过人的呼吸道、皮肤或消化道大量进入体内，使人体在短时间内发生病变，导致职工立即中断工作，并须进行急救或死亡的事故。
急性中毒的特点是发病快，一般不超过一个工作日，有的毒物因毒性有一定的潜伏期，可在下班后数小时发病。
6．什么是企业？
答：企业是指从事商品生产、流通、经营和服务性经济活动，以盈利为目的，并在工商行政管理部门登记注册的独立核算单位。
7．何为独立核算单位？
答：独立核算单位是指经济上、行政上独立的单位。独立核算单位的条件是：行政上有独立的组织形式；独立核算盈亏，独立编制资金平衡表或会计预算决算表；有权与其他单位签订合同；在银行设有独立的户头。
8．什么叫单独核算单位？
答：单独核算单位是指行政上受独立核算单位的领导，但单独组织生产、经营或业务活动，单独核算本单位的盈亏，掌握收入核算明细资料的附属单位。
9．什么是法人？
答：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。
法人应具有下列条件：（1）依法成立；（2）有必要的财产或者经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能够独立承担民事责任。
法人可分为企业法人和机关、事业单位及社会团体法人。
10．企业职工伤亡事故的报告统计范围包括哪些企业？
答：企业职工伤亡事故的报告统计范围，是指在中华人民共和国境内的一切企业。具体包括国有企业、城镇集体企业（含劳动就业服务公司）、乡村集体企业、其它各种经济类型企业（含“三资”企业、不同经济类型的紧密联营企业、独立核算的股份制企业等）以及私营企业。
11．城镇集体企业和乡村集体企业如何划分？乡镇矿山应属于哪种企业？
答：凡由乡（包括镇）、村农民集资举办的企业为乡村集体企业，除此之外的各种行业、各种组织形式的集体企业均为城镇集体企业。乡镇矿山应属于乡村集体企业。
12．个体矿山发生伤亡事故是否应当统计？如何统计？
答：个体矿山发生伤亡事故应予以统计。无证的个体矿山应统计在补充资料栏内，有证的个体矿山统计在私营企业栏内。
13．矿山企业办的工厂和工厂办的矿山企业发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：矿山企业办的工厂，只要该工厂还未能作为独立核算单位存在，发生职工伤亡事故应由开办该工厂的矿山企业统一报告统计；工厂办的矿山企业只要该矿山企业没有成为独立核算的企业，发生职工伤亡事故则由开办该矿山的工厂统一报告统计。但冶金系统钢铁公司（厂）的矿山企
业除外，其发生职工伤亡事故按矿山企业报告统计。
14．党政机关、事业单位（含各类学校）和社会团体办的企业和劳动就业服务企业（独立核算的），发生伤亡事故是否报告统计？
答：应予报告统计。按其登记注册的企业性质报告统计。
15．各种企业办的劳动就业服务企业发生伤亡事故如何报告统计？
答：各种企业办的劳动就业服务企业，凡属独立核算的企业，由发生事故的企业按城镇集体企业报告统计，未实行独立核算的企业由主办单位统一报告统计。但国有矿山企业的劳动服务公司开办的矿山，经济上不实行独立核算的，或虽为独立核算，但产量、产值计入国有矿山企业的总
产量、总产值的，则应随同该国有矿山企业一并报告统计。
16．国有与国有、集体与集体、国有与集体、国有与私人、集体与私人等合营的单位，发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：具备法人条件，独立核算的紧密型联营企业发生的伤亡事故，按联营后新企业性质报告统计；具有相同经济性制的联营企业，仍按原经济性质报告统计；不同经济性质的联营企业，填入“其他经济”栏内。不具备法人条件的半紧密型联营企业发生的伤亡事故，仍按其原企业性质各
自报告统计。
17．劳改、劳教系统所属的生产单位发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：劳改系统生产单位的职工或刑满就业、劳教期满企业留用的人员及正在劳改、劳教中的人员发生伤亡事故均应报告统计。劳改、劳教中的人员统计在“非本企业人员”栏内。
18．外资企业、中外合资企业、中外合作企业、华侨或港澳台工商业者经营的企业，发生伤亡事故，如何报告统计？
答：凡在中国境内的上述企业，发生伤亡事故后，应同国内的其它企业一样，进行报告统计。其中外籍职工及港澳台职工也按本企业人员进行报告统计。
19．股份制企业发生职工伤亡事故，应按哪种经济企业填报？
答：凡在工商行政管理部门登记注册的独立核算的股份制企业，发生伤亡事故，按股份制企业报告统计，填入“其他经济”栏内。不具备上述条件的股份制企业，仍按原企业经济性质各自报告统计。
20．采盐企业发生伤亡事故应如何统计？
答：采盐企业发生伤亡事故应计入非矿山企业职工伤亡事故月（年）报表里的“采掘”合计数内。
21．移山填海工程爆破作业中发生伤亡事故是否归矿山统计？
答：不属矿山统计范围。
22．水利、电力、铁路、公路的施工单位打隧道过程中发生职工伤亡事故，应如何统计？
答：以凿掘为主的井巷施工单位、隧道工程单位在打隧道的过程中发生职工伤亡事故，应填报在《矿山企业职工伤亡事故月（年）报表》的“其他”行业一栏中。
23．非矿山企业职工伤亡事故月（年）报表里的制造业还包括哪些行业？
答：除制造业“其中”栏里已列出的八类行业外，还包括以下各类行业：食品、饮料、饲料和烟草制造业；缝纫业；皮革、毛皮及其制品业；木材加工及竹、藤、棕、草制品业；家具制造业；印刷业；文教体育用品制造业；工艺美术品制造业；电力、蒸汽、热水生产和供应业；煤气及
煤制品业；医药工业；化学纤维工业；橡胶制品业；塑料制品业；金属制品业；其他工业。
上述各类行业的企业发生伤亡事故，一律计入制造业合计数内。
24．非矿山企业职工伤亡事故月（年）报表里的建筑业中“勘察设计”指的是哪些企业？
答：是指勘察设计中从事生产经营活动的勘察公司。
25．非矿山企业职工伤亡事故月（年）报表里的“其他”项包括哪些企业？
答：房地产开发企业；居民服务企业；市内公共交通企业；文化企业（包括校办企业）；金融、保险企业（不包括中国人民银行总行）；技术性开发企业；综合性开发企业等。
26．报表中矿山企业的矿产种类如何划分归类？
答：依据矿山企业的一种主产矿产品，按国际ＧＢ4754—84划分归类。
27．企业发生轻伤事故应如何报告统计？
答：企业发生轻伤事故后，应由负伤者或事故现场有关人员将事故发生的时间、地点、经过、原因等，立即报告车间主任（工段长），由车间主任（工段长）在当日（或当班）下班前报告企业负责人和厂安技部门。
单纯的轻伤事故暂不填报《企业职工伤亡事故月（年）报表》。
28．企业发生重伤事故应如何报告统计？
答：企业发生重伤事故后，负伤者或事故现场有关人员应当立即直接或逐级报告企业负责人。企业负责人接到事故报告后，应当立即用快速办法（最迟不超过24小时），报告企业主管部门和当地劳动部门及有关部门。
企业应在每月3日前、每年1月10日前将上月（年）《企业职工伤亡事故月（年）报表》送当地劳动部门、企业主管部门及工会组织。在重伤事故统计时包括重伤事故中的轻伤人数。
29．企业发生死亡和重大死亡事故应如何报告统计？
答：企业发生死亡事故和重大死亡事故后，负伤者或事故现场有关人员应当立即直接或逐级报告企业负责人。企业负责人接到报告后，应当立即报告企业主管部门和企业所在地劳动部门、公安部门、人民检察院、工会。企业主管部门和劳动部门接到死亡、重大死亡事故报告后，应立即
用快速办法，按系统逐级上报；死亡事故报至省、自治区、直辖市企业主管部门和劳动部门；重大死亡事故由省、自治区、直辖市企业主管部门、劳动部门在24小时内用电话、电报、传真等快速办法分别报告企业主管部、委和劳动部，企业主管部、委接到事故报告后，也应立即用电话报
告劳动部。
企业应在每月3日前、每年1月10日前将上月（年）《企业职工伤亡事故月（年）报表》送当地劳动部门、企业主管部门及工会组织。在死亡事故统计时包括事故中的重伤、轻伤人数。
30．对于“国家机关、事业单位、人民团体发生的伤亡事故参照执行”应如何理解？
答：国家机关、事业单位、人民团体发生职工伤亡事故后，应按照《企业职工伤亡事故报告和处理规定》对事故进行报告、调查处理，查明事故发生的原因，明确责任，提出防范措施。劳动部门一般不做伤亡事故统计。
31．军队办的企业、军队与地方联办的企业发生伤亡事故，如何报告统计？
答：军队办的企业，包括家属工厂、矿、劳动服务公司等，以及军队与地方联办的企业，如果这些企业是在地方工商行政部门登记注册的，发生伤亡事故后，均应按企业性质进行报告统计。
伤亡人员系现役军人的，统计在“非本企业人员”栏内。
32．企业职工伤亡事故报告统计对象包括哪些人员？
答：由企业支付工资的各种用工形式的职工，包括固定职工、合同制职工、临时工（包括企业招用的临时农民工）等，发生伤亡均应统计，填写在“本企业职工栏”内。事故伤及的本企业以外人员、行人、居民等，统计在“非本企业职工”栏内。
33．企业外人员以个人名义承包企业某项工程发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：企业外人员以个人名义承包企业某项工程发生伤亡事故，应由发包企业按职工伤亡事故报告统计，并统计在“非本企业人员”栏。
34．报表中“非本企业人员”的范围包括哪些人员？是否计入伤亡人数合计中？
答：“非本企业人员”系指本企业以外的人员。包括代训工、实习生、民工、参加本企业生产的学生、现役军人，到企业进行参观、检查工作或进行其他公务的人员，劳改、劳教中的人员，外来救护人员以及由于事故而造成伤亡的居民、行人等。在劳安1—1表中应计入“伤亡人数总
计”，在劳安1—2表中应计入“伤亡合计”。
35．什么叫民工？
答：根据国务院〔1981〕181号文件规定，经省、自治区及直辖市批准有计划从农村就近动用参加铁路、公路、输油输气管线、水利等大型土石方工程工作，工程结束后立即辞退，不得调往新施工地区的人员，叫民工。
企业从农村录用的农民轮换工、临时农民工均不属于民工。
36．企业发生火灾伤亡事故及救火过程中有人员伤亡，如何报告统计？
答：企业发生火灾事故及在扑救火灾过程中造成本企业职工伤亡或非本企业的人员伤亡，都应报告统计。伤亡的非企业人员填在“非本企业人员”栏内。
37．企业职工参加社会上的抢险救灾时发生伤亡事故，是否报告统计？
答：不属本企业伤亡事故报告统计范围。
38．企业内食堂、幼儿园、医务室、俱乐部等部门职工或企业职工在企业的浴室、休息室、更衣室以及企业的倒班宿舍、临时休息室等场所发生伤亡事故，是否报告统计？
答：凡由于企业管理不善或安全防护设施不健全而造成的职工伤亡事故，都应作为企业职工伤亡事故进行报告统计。
39．职工乘坐本企业交通工具在外执行任务或乘坐本企业通勤机车、船上下班途中发生交通事故，造成人员伤亡，是否报告统计？
答：职工乘坐本企业交通工具在企业外执行本企业的任务或乘坐本企业通勤机车、船上下班途中，发生的交通事故，造成人员伤亡，不论交通部门是否报告统计，均由本企业按职工伤亡事故报告统计。因搭乘上述交通工具而伤亡的本企业以外人员，应统计在“非本企业人员”栏。
40．职工乘坐本企业车辆参加集体活动，因车辆失火、爆炸造成职工伤亡，是否报告统计？
答：职工乘坐本企业车辆参加企业安排的集体活动，如旅游、文娱体育活动等，因车辆失火、爆炸造成职工伤亡的，均应按企业职工伤亡事故进行报告统计。
41．企业租赁的各种运输车辆和聘用的司机，在执行该企业的生产任务时发生伤亡事故，如何报告统计？
答：企业租赁及借用的各种运输车辆，包括司机或另聘司机，执行该企业的生产任务，发生伤亡事故应按本企业职工报告统计。
42．借调职工在劳动过程中发生伤亡事故，如何报告统计？
答：借调外单位职工到本企业工作发生伤亡事故，不论其工资由哪个企业支付，借调时间长短，也不论双方企业的经济类型如何，均由借人企业按本企业职工伤亡事故报告统计，并统计在“本企业人员”栏。
43．停薪留职职工和已离休的人员，又被原企业或外企业聘用工作，发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：到哪个企业工作发生的伤亡事故，就由哪个企业按照本企业职工伤亡事故进行报告统计。
44．职工在病假、事假或公休假期间自行到外企业工作发生伤亡事故如何报告统计？
答：到哪个企业工作发生的伤亡事故，就由哪个企业按照本企业职工伤亡事故进行报告统计。
45．职工利用业余时间以承包形式完成本企业临时任务发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：职工利用业余时间，采取承包形式，完成本企业临时任务发生伤亡事故，无论伤及本企业职工还是雇用的外单位人员，均由本企业按职工伤亡事故报告统计。
46．职工在企业外执行领导指派的任务时，擅自做与任务无关的事情发生事故，是否报告统计？
答：职工在企业外执行领导指派的任务时，因擅自做与任务无关的事情，如：游泳，射猎、钓鱼、抓鸟等。而发生的伤亡事故，不按职工伤亡事故进行报告统计。
47．企业职工因违犯劳动纪律造成伤亡事故，是否按伤亡事故报告统计？
答：由于职工违犯劳动纪律而发生伤亡事故，其中属于在劳动过程中发生的，或者虽不在劳动过程中，但与企业设备有关的，都应报告统计。
48．职工负伤后，在医疗过程中死亡，如何报告统计？
答：职工负伤后，在30天内死亡的（因医疗事故而死亡的除外，但必须得到医疗事故鉴定部门的确认），均按死亡事故报告统计。如果来不及在当月统计的，应在下月补报；超过30天死亡的，不再进行补报和统计。
49．企业职工受轻伤后转为重伤者，是否按重伤事故报告统计？
答：职工受轻伤后，在30天内转为重伤的（因医疗事故转为重伤的除外，但必须得到医疗事故鉴定部门的确认），均按重伤事故报告统计。如果来不及在当月统计，应在下月补报；过30天的，不再补报和统计。
50．企业职工在劳动过程中因病导致受伤、死亡是否报告统计？
答：职工在劳动过程中因病导致伤亡，经县级以上医院诊断和劳动部门的调查，确认系职工本人疾病造成的，不按职工伤亡事故报告统计。
51．企业内部实行承包或租赁经营的实体发生伤亡事故，由谁报告统计？
答：不论企业实行何种承包、租赁等经营管理形式，发生的伤亡事故，均由企业负责报告统计。
52．分承包工程的企业，在施工过程中发生职工伤亡事故，应如何报告统计？
答：凡独立核算的分承包企业发生伤亡事故，由分承包企业负责报告统计。不是独立核算的企业由总承包企业负责报告统计。
53．两个以上企业在同一生产区域、同一作业场所（含工矿企业内的铁路专用线）作业，发生职工伤亡事故应如何报告统计？
答：交叉作业发生事故时，由事故主要责任方报告统计。报告期内主要责任分不清的，暂由各企业自行统计各自的伤亡人数，但要注明发生事故的时间、地点，说明与哪一次事故为同一事故；基层劳动部门应作为一次事故统计上报。
54．跨地区承包的建筑施工企业，在施工过程中发生伤亡事故，应如何报告统计？
答：跨省施工企业发生职工伤亡事故后，应由事故发生地的劳动部门负责报告统计，事故报告抄送施工单位注册所在地劳动部门。
55．一个地区的火车、飞机、轮船（包括远洋运输、捕捞的船舶）行驶、飞行到另一个地区发生职工伤亡事故，由哪个地区报告统计？
答：火车由机车（车辆）所在分局、飞机由所在航空公司、轮船由所在船舶公司事故发生地劳动部门负责快报，注册所在地劳动部门负责报告统计。
56．客运行业的企业（轮船、飞机、客运列车、公共汽车等）发生的伤亡事故，应如何报告统计？
答：伤及的职工及非本企业人员均应进行报告，但月（年）报中只统计本企业职工。
57．在内河、海上作业的企业职工发生伤亡事故，是否报告统计？落水失踪的，如何报告统计？
答：按职工伤亡事故报告统计；作业中已发现或证实是落水失踪，虽未捞获尸体，均应按死亡事故报告统计。
58．核电等生产性企业发生职工伤亡事故是否报告统计？
答：核电等生产性企业发生职工伤亡事故，应进行报告统计。
59．因设备、产品不合格，使用单位在使用过程中发生伤亡事故，应由谁报告统计？
答：设备、产品不合格或安装不合格等因素造成使用单位发生伤亡事故，不论其责任在哪一方，均由发生职工伤亡事故的企业报告统计。
60．填报当月事故报表时，主要事故原因暂时不能确定，应如何填报？
答：为不影响当月报表按期报出，可把原因尚未确定的事故的伤亡人数填在事故原因（即表二和表四的宾栏）中的“其他”一栏，待填报年报表时再予以更正。
61．无营业执照的小鞭炮厂（作坊）、小煤矿（窑）等单位发生伤亡事故是否报告统计？
答：这类单位发生伤亡事故后，应进行报告统计。
62．《矿山企业职工伤亡事故统计表》表二的统计是否包括无证矿？
答：包括无证矿。
63．企业在国外承包工程期间发生职工伤亡事故，是否报告统计？
答：暂不报告统计。
64．报表中的“损失工作日”如何填报？
答：按损失工作日统计标准填报。报表中的损失工作日为本企业人员及非本企业人员死伤的损失工作日的总和。
65．企业发生伤亡事故，直接经济损失中固定资产的损失如何统计？
答：根据国标《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》（ＧＢ6721—86）规定，固定资产的统计分两种情况进行统计：（1）报废的固定资产，以固定资产净值减去残值计算；（2）损坏的固定资产，以修复费用计算。
66．百万吨死亡率中的死亡人数如何计算？
答：计算百万吨死亡率的死亡人数是指煤矿原煤生产工艺过程中，各类用工制度人员事故死亡人数的总和。
67．《企业职工伤亡事故月（年）报表》中的Ｃ表是否需要汇总上报？
答：《企业职工伤亡事故月（年）报表》中的Ｃ表，是各级劳动部门汇总后向政府及有关部门提供本辖区伤亡事故的统计报告的参考表式。各省、自治区、直辖市劳动部门不须上报Ｃ表到劳动部。地（市）、县劳动部门是否将Ｃ表报上一级劳动部门，由各地自行规定。




1993年9月17日
浅议立法准备阶段

柴靖静


内容摘要：立法准备阶段是整个立法过程的前期准备阶段，它在整个立法环节中起着重要作用。而我国的立法准备阶段不论是在理论研究，还是在实践上都处于起步阶段，许多制度尚处于探索和逐步确立的过程中。本文试图对我国立法准备阶段的现状与所存在的问题做一些分析，并阐释立法准备阶段应坚持的两个基本原则，并相对这些问题提出一些改革与完善的对策。
关键词：立法准备阶段 民主化 制度化

立法是整个法治建设的重要一环，因为不论建设法制，还是实行法治，首先都要立法。而立法准备阶段作为立法过程的第一个阶段，其作用可想而知，但是有很长一段时间，对于立法过程特别是立法准备阶段，法学界研究甚少。虽然随着法制建设与法学理论的发展，人们已经对此予以注意，有了一些研究成果，但是相对于实践需要，理论研究仍显得过于苍白。因此，研究立法准备已成为推动中国立法健康发展的迫切需要。
一、 立法准备阶段的含义与价值分析。
周旺生在《立法学》中认为“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，”是“为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”①由这个定义我们可以看到，立法准备是整个立法过程中的第一个环节，它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过程服务，是整个立法过程的奠基石。
立法是一个过程，作为立法过程的初始阶段，立法准备也是一个过程，这一过程由几个小的环节组成。通常来说，立法准备阶段要经历以下几个步骤（1）立法预测，立法规划（2）确定立法项目（3）采纳立法建议和创议（4）确定法案起草组织和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的汇编和立法信息反馈中包含旨在为法的制定和变动服务工作，也是立法准备活动的内容。这其中的立法预测，编制立法规划，形成立法创议做出立法决策，属于宏观上的，从大的方面解决立法的问题。其余的则是从微观上入手，确定怎样进行法案的准备工作。因此，实质上立法准备阶段应该可以分为这样两个步骤：（一）对于某一类事项、某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围；（二）是对于已初步决定将其纳入法所调整的事项，如何拟就最初的文字规范。反映到立法准备过程中，就是做出决策和起草法案的两个步骤。②
对于立法准备阶段的价值，周旺生教授在《立法学》中作了如下精彩论述而被从多学者所引用：“在有的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否成为法，在立法准备阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了。” “就法治发达国家和法治不发达国家相比，后者的立法准备比前者的立法准备活动过程中的地位更显重要。”确实，在中国这样法制不发达的国家中有这样一种现象，立法程序规定的很具体，很充分，但实质上不过是一种形式，一种花架子，最后通过的立法基本上仍保留在立法准备阶段的结果。③这是法制不健全的表现，也是我们必须注意与改正的一点。由上面我们对立法准备阶段的分析，我们应明确作为准备阶段有两个主要功能：一是提出某种或某个法的立与不立，二是形成草案。这两个过程是立法程序的准备，而不是实质意义上的立法。做到这一点应是建立在整个立法机制健全的基础上。我们在认识立法准备的价值上要注意以下两点：（1）要认识立法准备重要作用，注重对其价值与制度的研究（2）不能事实上在立法准备阶段已决定立法的命运。划清准备阶段与立法程序的界限。做到立法准备阶段与其余阶段的合理分工。
二、我国立法准备阶段的现状
对于我国立法准备的研究，笔者认为其正处于刚刚起步的阶段。虽然已有所重视，但是还欠完善，不能完全适应现实的需要。具体表现在关于立法准备的阶段的一些细节问题并没有专门的著述来指导，专门探讨此一问题的文章也少之又少。其实，国外对立法准备阶段的研究已日臻成熟，已有许多有关专门关于立法规划与立法起草的著述。由此我们也可以看出国外对立法准备阶段的重视程度。由此我们可以看到关于这方面的研究是迫切的；而面对于如此开放的世界，借鉴别国经验也是必须的，笔者认为现如今翻译有关著作的需要也是迫切的。
从现实中来看，我国现行的关于立法准备的法律规定只是对于立法准备的某一个环节有所规定并且规定还不全面。在《立法法》中，只有在34条，第58条提出全国人大常委会以及国务院立法时偶尔提到立法论证的问题，而且还不是作为立法准备环节提出的。在第12，13，24，25条提到了哪些机关或个人可以向全国人大及全国人大常委会提出法律案的问题，而关于立法论证，立法规划等问题在立法法中则根本未涉及。④
在其它法律法规中，只有国务院通过的《行政法规制定程序暂行条例》第5条第6条把立法规划作为立法准备的一个重要环节规定下来。地方上，上海，吉林等地曾作过专门的立法规划设想。河北等地在地方立法条例中专门规定立法准备一章，可以说都是对立法准备阶段的有益探索。但与法制发达国家相比，其制度的规定还有很多不足。其制度的规定只是零散的，并没有形成一个体系。对于完善我国立法来讲还是远远不够的。
三、 完善立法准备制度应坚持的原则——民主化与制度化
这两个原则是应该体现在整个立法过程的原则，但在立法准备阶段，坚持民主化与制度化更具特殊意义。由前所述，我国的立法准备制度不论是在理论上还是在实践上都有它的缺陷与不足，立法准备的民主化与制度化程度还相当不够。立法准备中往往是由当权者一言决定立与不立。而现代的民主，要求立法过程中要“主体的广泛性，行为的制约性，内容平等性和过程的程序性。”⑤纵观我国立法准备的现实状况，我国在此方面做的还是远远不够。
立法准备阶段的民主化原则体现在第一个主要步骤中，即对于某一类事项，某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围这个步骤，这是决定法立与不立的重要步骤。从一定程度上讲，它决定着法的命运。对于这样重要的权力，如果过于集中，且无制约所滋生的无疑是腐败，因此立法从源头上把关的最好方式就是坚持立法准备的民主化。体现在第二个步骤上，主要是立法起草主体不仅是素质要高，而且在起草过程中不仅需要有高素质的法律工作人员，还要有有关部门的专家，学者参与其中，以提高民主化程度。同时也有利于提高立法质量。
议事公开是立法准备民主的一个基本要求。⑥一旦立法程序的公开性丧失，则民主的通道被堵塞，民主也就成为一句空话。在立法准备阶段，立法计划与规划的公开应成为一种制度。不论是法律还是法规的规划都应让人们了解，起码是让涉及到其利益的公民与机关了解。这样议事公开的途径不应仅是公布或让大家查阅，最重要的是运用调查、咨询、听证的一些方法。只有这样，才可以为更多的人参与其中而建立条件。
对于立法准备阶段应坚持的原则，我认为还应包括立法准备的制度化。立法准备制度化是民主化的前提与必然归宿。我们知道立法的准备阶段的民主必须由适当的程序和各种体现民主的制度完成。如这些程序与民主的制度不形成制度，则无从保证民主的实施。就立法准备阶段，我认为应该包括以下几个方面：
1、 明确立法准备活动的主体
从上文我们可以看到对立法的民主化要求第一条就是“主体的广泛化”，这就需要我们的立法给予更多的人与机关权力，使他们可能参与其中来，但对于整个立法准备制度，重要所要关注的是专门从事立法准备活动的有权机关。对于这一点，中央与各地方做法不一。但要明确的一点是不论由谁充当这个机构。其中的组成人员都需要有专业的素质。我们所要建立起来的立法准备应把这重要的一点予以规范。不仅必须有专门的立法人才，还要聘任其它各方面的专家。⑦
2、 具体规定立法准备阶段的相应程序
由本文前面的阐述，相应的立法准备阶段的有权机关，工作任务主要有四项：（1）进行立法预测工作（2）进行立法规划工作（3）进行立法论证 （4）通常也进行立法案起草工作 。法律要把这些工作相应的制度化，规范化。现在已有许多省具体规定出了立法准备的的具体程序。并规定出相当的时间，这是一个可喜的偿试。这几个程序相应要注意的是在第（1），（2），（3）项工作任务中要加入各种调研，咨询，听证等民主程序。使这些程序制度化，则更有利于民主的发挥。而对于法案起草的过程，则是一个非常专业的过程，国外对于立法起草技术要求很高。当然如立法准备阶段的有权机关做到是最好不过的，但是在当前的情况下，建议还是委托专家起草比较稳妥。
3、在立法准备阶段制度化过程中应注意的一个问题。
有学者指出，如果建立完善的立法准备制度，那就应该是一个完善的环节的组合，如果所有立法都适用同样的程序，让它们都经历过所有的环节与步骤，那么势必造成人力，物力的浪费。而且如果听证咨询等程序在立法准备阶段介入过深，使立法准备在形式上更加完善，那么会不会已经行使了立法的正式程序的功能，造成类似于经济建设中的“重复建设”这样的一种浪费呢？⑧笔者认为这种提法是有道理的。听证，咨询等程序介入立法程序，是立法的民主化的要求，自不必说，但在设置“准备阶段”的任务时要注意，解决这一问题的根本出路还是要摆正立法准备阶段的位置。此时，我们不能拘泥于一套死的制度之中，而是应该相应的设置出各种不同法律的制度，分别加以适用。对于重要的关系国计民生的一些法律应该慎重，设置的制度也尽可能完备。而对于一些较小，或非常急需的法律、法规则不必要经历所有的环节，步骤，但是也应该规定相当的必须环节。我们应该把立法准备阶段放入整个立法过程的大环节中去考察，摆正其位置，不能无视他的存在，但同时又不能大包大揽，行使其它阶段的功能。笔者认为只要完成上文所说的立法准备阶段的两个基本功能就可以达到实现其制度化的目的了。
四、 结语
综上所述，立法准备阶段是立法过程中的必不可少的阶段，在理论与实践中都有丰富的内容。但由于笔者水平所限，只能做一些粗浅的论述。而且，对于立法准备阶段的理论研究，在中国来看还并不完善。对于提高立法准备制度乃至于整个立法学的研究，以促进我国法治建设的发展，所最急需的还是大量的懂得立法学理论的人才，真正搞立法学研究的学者，无有此二者作为基础，这个制度将无从起步。

参考文献：
①周旺生 《立法学》法律出版社2000年第2版 第197页
②赵颖坤 《立法准备阶段：定位与完善》载于《立法研究》 周旺生主编 法律出版社 2000年出版 第295页
③同② 第298页
④同① 第199页
⑤同① 第75页
⑥刘武俊　载于《人民法院报》2001年5月29日
⑦汪全胜 《试论构建我国的立法准备制度》载于《福建政法管理干部学院学报》 2002年第01期
⑧王燕平 《立法准备阶段若干问题研究》载于《立法研究》 周旺生主编 法律出版社 2000年出版 第304页